Valutazione Impatto (sintesi). Proposta di revisione direttiva qualifiche professionali (PQD)

COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 19.12.2011
SEC(2011) 1559 definitivo
 
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO
che accompagna il documento
Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
recante modifica della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche
professionali e del regolamento relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il
sistema di informazione del mercato interno
{COM(2011) 883 definitivo}
{SEC(2011) 1558 definitivo}
 
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1. INTRODUZIONE
La direttiva sulle qualifiche professionali 1 definisce le condizioni per il riconoscimento delle
stesse nel caso di stabilimento o di spostamento anche se temporaneo in un altro Stato
membro.
La modernizzazione del sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali è una delle
dodici leve dell’Atto per il mercato unico teso a stimolare la crescita e rafforzare la fiducia.
Essa si basa su di un’attenta valutazione della direttiva, eseguita tra marzo 2010
e maggio 2011.
2. SUSSIDIARIETÀ
Le regole che disciplinano il riconoscimento delle qualifiche professionali sono stabilite nella
direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali. I cambiamenti
apportati a queste norme implicano modifiche di detta direttiva ma non richiedono una nuova
direttiva.
3. OBIETTIVI
Sulla base dell’analisi dei problemi esposta nella seguente sezione, gli obiettivi principali
dell’iniziativa consistono nel favorire la mobilità dei professionisti e gli scambi
intracomunitari nel settore dei servizi, nell’affrontare la sfida rappresentata dal far fronte alla
domanda di lavoratori altamente qualificati e nell’offrire maggiori opportunità a chi è alla
ricerca di un lavoro.
4. DEFINIZIONE DELLE PROBLEMATICHE, OPZIONI DI TIPO POLITICO E LORO IMPATTO
L’identificazione delle aree problematiche è basata principalmente sull’esito della valutazione
e sulle reazioni al Libro verde pubblicato dalla Commissione il 22 giugno 2011.
4.1. Informazione ed e-government per i cittadini
I professionisti che cercano di ottenere il riconoscimento delle proprie qualifiche, a tutt’oggi,
riscontrano difficoltà nell’identificazione delle autorità competenti e dei documenti da
inoltrare.
Un altro problema è quello del limitato ricorso agli strumenti elettronici per espletare le
procedure di riconoscimento. In particolare, chi esercita professioni del settore sanitario e chi
è alla ricerca di un’occupazione non trae vantaggio dalle strutture e dalle possibilità offerte
dagli sportelli unici istituiti nell’ambito della direttiva sui servizi. La valutazione dell’impatto
ha permesso di identificare quattro opzioni: 1). status quo a livello dell’UE; 2). potenziamento
dei punti nazionali di contatto; 3). impegno degli Stati membri a fornire un punto centrale
                                                 
1 Direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al
riconoscimento delle qualifiche professionali (GU L 255 del 30.9.2005, pag. 22)
 
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online per l’accesso alle informazioni e il completamento della procedura di riconoscimento;
4). ampliamento dell’ambito di applicazione degli sportelli unici.
L’opzione 4 è la preferita in quanto implica che tutte le informazioni e le procedure siano rese
disponibili dagli Stati membri attraverso lo sportello unico, lo strumento che i professionisti
tendono maggiormente a utilizzare.
4.2. Efficienza delle procedure di riconoscimento
4.2.1. Durata delle procedure di riconoscimento
La direttiva prevede scadenze ben specifiche per il disbrigo delle richieste di riconoscimento
(tre o quattro mesi). Tali scadenze non sembrano adattarsi alle necessità del mercato del
lavoro e in molti casi non sono rispettate. Il sempre maggiore ricorso al sistema
d’informazione del mercato interno (IMI) ha facilitato lo scambio delle informazioni tra le
autorità competenti senza avere apparentemente accelerato le procedure per i cittadini.
Sono state esaminate quattro diverse opzioni: 1). nessun cambiamento a livello di politica;
2). più efficaci disposizioni da parte della Commissione per assicurarne l’applicazione in casi
particolari; 3). riduzione, per tutte le professioni, delle scadenze contemplate dalla direttiva;
4). coinvolgimento dello Stato membro d’origine e creazione di una tessera professionale
europea per la mobilità.
L’opzione 4 è preferibile poiché affronta il problema a monte e crea condizioni favorevoli per
accelerare la procedura di riconoscimento, prevedendo inoltre scadenze più strette ma
fornendo nel contempo gli strumenti necessari (tessera professionale) per poterle rispettare.
Tale opzione richiede investimenti limitati da parte della Commissione e potrebbe avere
effetti positivi sui costi legati al riconoscimento negli Stati membri pur tuttavia comportando
eventuali oneri aggiuntivi da parte di alcuni fra gli Stati membri.
4.2.2. Giustificazione e organizzazione dei provvedimenti di compensazione
I problemi in quest’area riguardano principalmente la mancanza di legittimazione delle
decisioni prese dalle autorità competenti e l’organizzazione delle misure di compensazione.
La valutazione dell’impatto ha permesso di identificare le seguenti opzioni: 1). nessun
cambiamento a livello di politica; 2). sviluppo di linee guida complete sull’uso e
l’organizzazione di misure di compensazione; 3). ottimizzazione dell’utilizzo delle misure di
compensazione; 4). opzione 3 e assicurazione della regolare organizzazione delle misure di
compensazione.
La conclusione è che l’opzione 4 è la più efficace in quanto comprende tutte le problematiche
identificate.
4.2.3. Assenza di piattaforme comuni
Al fine di facilitare la realizzazione del sistema generale di riconoscimento si era provveduto
all’introduzione delle piattaforme comuni. A dispetto dei diversi tentativi in materia, tuttavia,
non si è proceduto all’attuazione di alcuna piattaforma comune.
Le analisi di valutazione dell’impatto hanno permesso di identificare le seguenti opzioni:
1). status quo; 2). eliminazione del concetto di piattaforme comuni; 3). revisione del concetto
 
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di piattaforma comune; 4). armonizzazione dei requisiti minimi di formazione per le nuove
professioni.
L’opzione 3 offre la soluzione più efficace ai professionisti che otterranno il riconoscimento
senza misure di compensazione.
4.3. Funzionamento del sistema di riconoscimento automatico
4.3.1. Notifica dei nuovi diplomi
La valutazione dimostra che la procedura per la notifica e l’esame dei nuovi diplomi in
architettura è considerata gravosa. Inoltre, i requisiti minimi di formazione per le sei
professioni del settore sanitario, obbligatori per tutti gli Stati membri, possono non essere
sempre realmente rispettati all’atto pratico.
Un’analisi dell’impatto ha permesso di identificare le seguenti opzioni di tipo politico:
1). status quo; 2). funzione di controllo di conformità nazionale; 3). organo di garanzia di
conformità a livello dell’Unione europea.
Si conclude che l’opzione 2 risulta preferibile in quanto crea migliori condizioni per una
notifica tempestiva dei diplomi, riduce il carico associato all’esame dei diplomi stessi e
assicura il rispetto dei requisiti minimi di formazione.
4.3.2. Adeguamenti dei requisiti minimi di formazione
I requisiti minimi di formazione definiti nella direttiva non riflettono necessariamente i
progressi scientifici e tecnologici né le recenti riforme dei sistemi di istruzione.
a). Chiarimento circa i periodi minimi di formazione per medici, infermieri e ostetriche,
essendo la durata minima della formazione espressa in anni o in ore di formazione. Ciò ha
prodotto interpretazioni divergenti sul modo di considerare i due criteri, alternativi o
cumulativi. Sono state esaminate le seguenti opzioni: 1). status quo; 2). esclusione di uno dei
due criteri; 3). combinazione dei due criteri e adattamento del numero di anni per i medici;
4). opzione 3 e introduzione di un riferimento al sistema ECTS (Sistema europeo di
accumulazione e trasferimento dei crediti).
L’opzione preferita è la numero 4, poiché chiarisce gli aspetti normativi (il numero di anni e il
numero di ore sono applicati congiuntamente) e permette la necessaria flessibilità per i medici
(numero di ore di formazione da distribuire su un periodo di almeno cinque anni).
b). Requisiti di ammissione per infermieri e ostetriche: al momento i requisiti di ammissione
alla formazione per infermieri e ostetriche prevedono 10 anni di istruzione scolastica generale.
Considerando l’evoluzione in corso di queste professioni, le parti interessate si chiedono se la
durata della formazione non vada innalzata a 12 anni come già avviene in 24 Stati membri.
Sono state esaminate le seguenti opzioni: 1). status quo; 2). innalzamento a 12 anni per
entrambe le professioni; 3). modifica di tale requisito solo per le ostetriche; 4). passaggio
a 12 anni di istruzione o periodo equivalente per entrambe le professioni prevedendo tuttavia
un periodo di transizione.
L’opzione preferita è l’opzione 4. Essa permette agli Stati membri di formare infermieri e
ostetriche più competenti e mantiene inalterato il livello di fiducia nelle qualifiche
professionali di infermieri e ostetriche ottenute in uno Stato membro dell’Unione europea.
 
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c). Apertura di nuove farmacie: una deroga adottata nel 1985 permette agli Stati membri di
non riconoscere le qualifiche professionali di un farmacista che intenda aprire o gestire una
nuova farmacia. Si tratta di una discriminazione nei confronti dei cittadini dell’Unione
europea. La valutazione dell’incidenza di questa disposizione ha permesso di identificare le
seguenti opzioni: 1). status quo; 2). abolizione di questa disposizione. L’opzione 2 è da
preferirsi in quanto pone fine alla discriminazione esistente delle qualifiche straniere.
d). Requisiti minimi di formazione per gli architetti: tali requisiti non riflettono più gli
standard in vigore nella formazione degli architetti. Inoltre, i requisiti necessari per ottenere la
piena qualifica di architetto, in particolare l’esperienza pratica, non sono disciplinati dalla
direttiva. Sono state esaminate le seguenti opzioni: 1). status quo; 2). aumento della durata
minima della formazione da quattro a cinque anni; 3). aumento della durata della formazione
a cinque anni comprensivi di due anni di tirocinio; 4). formazione degli architetti innalzata a
sei anni, con un minimo di quattro anni di formazione di livello universitario e almeno un
anno di tirocinio.
L’opzione 4 è preferibile poiché è quella che maggiormente avvicina i requisiti della direttiva
agli standard più comunemente accettati.
4.3.3. Riconoscimento automatico basato sull’esperienza professionale
Il feedback ricevuto dalle autorità competenti mostra che la classificazione internazionale
tipo, per industrie, di tutti i rami d’attività economica (CITI) del 1958 che costituisce la base
dell’allegato IV, non sempre permette un’identificazione di quelle professioni che dovrebbero
trarre vantaggio dal riconoscimento automatico. Fra i professionisti questo aspetto genera
incertezza per quanto concerne gli aspetti normativi.
Nella valutazione dell’impatto sono state esaminate le seguenti opzioni: 1). status quo;
2). sostituzione immediata della classificazione CITI del 1958 con un’altra classificazione;
3). aggiornamento della classificazione CITI del 1958 con la classificazione CITI più recente,
del 2008; 4). introduzione di una maggiore flessibilità al fine di permettere in futuro una
modernizzazione di tale classificazione.
L’opzione 4 va preferita in quanto permette la revisione della classificazione delle attività in
una fase successiva, utilizzando i risultati di un’indagine che ne valuti l’incidenza sulle
diverse parti interessate.
4.4. Stabilirsi in un altro Stato membro
4.4.1. Livelli di qualifica
Se tra le qualifiche del richiedente e le qualifiche richieste nello Stato membro ospite esiste
una differenza di due o più livelli di qualifica, il richiedente è escluso dai benefici derivanti
dalla direttiva, fra cui le garanzie procedurali. La pertinenza dei livelli di qualifica nella
direttiva è stata messa in dubbio, principalmente a causa della scarsa coerenza con il Quadro
europeo delle qualifiche (QEQ)2.
                                                 
2 Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2008, sulla costituzione del
Quadro europeo delle qualifiche per l’apprendimento permanente, GU 2008/C 111/01
 
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Nella valutazione dell’impatto sono state esaminate le seguenti opzioni: 1). status quo a
livello dell’Unione europea; 2). omissione della classificazione dei livelli di istruzione;
3). esclusione della classificazione dalla direttiva.
L’opzione 2 è da preferire in quanto ridurrebbe l’attuale livello di incertezza in materia
normativa relativamente alle richieste esaminate ai sensi del trattato. La classificazione
esistente continuerebbe in questo caso a costituire un punto di riferimento per il confronto fra
le qualifiche.
4.4.2. Accesso parziale
Le attività economiche associate ad una particolare professione possono differire in modo
significativo da uno Stato membro all’altro. Non sempre un test attitudinale o un periodo di
adattamento riescono a compensare tali differenze. La Corte di giustizia, come alternativa al
completamento della nuova formazione nello Stato membro ospite, ha introdotto il principio
di accesso parziale alla professione3.
La valutazione dell’impatto ha identificato le seguenti opzioni: 1). status quo;
2). introduzione, nella direttiva, della possibilità di accesso parziale per tutte le professioni;
3). introduzione, nella direttiva, della possibilità di accesso parziale, escludendo però le
professioni aventi ripercussioni in materia di sanità pubblica.
L’opzione preferita è l’opzione 3. Essa infatti può ridurre gli ostacoli alla mobilità, pur
tenendo conto della tutela del consumatore e della sicurezza del paziente.
4.4.3. Mobilità da uno Stato membro non regolamentato ad uno regolamentato
(stabilimento)
Al momento, i professionisti provenienti da paesi non regolamentati hanno l’obbligo di
dimostrare di possedere due anni di esperienza professionale negli ultimi 10 anni o di avere
completato il ciclo di “formazione regolamentata” specifica per la professione.
La valutazione dell’impatto prende in considerazione le seguenti opzioni: 1). status quo;
2). ampliamento del concetto di istruzione e formazione regolamentata; 3). eliminazione di
tutti i requisiti specifici.
L’opzione 3 è da preferire in quanto semplifica i requisiti amministrativi per i professionisti
provenienti dai paesi non regolamentati.
4.5. Spostamenti di natura temporanea
L’introduzione di un regime specifico per la libera fornitura di servizi transfrontalieri ha
rappresentato l’innovazione principale della direttiva sulle qualifiche professionali del 2005,
anche se le autorità competenti hanno segnalato un ricorso limitato allo stesso. Ciò potrebbe
essere connesso ai problemi di ordine normativo relativi ai requisiti a cui sono soggetti i
professionisti e alla mancanza di chiarezza di alcune disposizioni.
                                                 
3 Causa C-330/03 del 19 gennaio 2006, Raccolta della giurisprudenza della Corte 2006, pag. I-801
 
IT 7   IT 4.5.1.
Requisiti imposti ai professionisti dagli Stati membri non regolamentati
Sono state esaminate le seguenti opzioni: 1). status quo; 2). ampliamento del concetto di
istruzione e formazione regolamentata; 3). esclusione dei professionisti che operano
nell’assistenza dei destinatari dei servizi.
L’opzione 3 offre maggiore flessibilità e una soluzione più efficace anche se limitata ad una
quota ridotta di professionisti. Le attività connesse a rischi sulla salute e sull’ordine pubblico
dovrebbero essere escluse dall’opzione 3.
4.5.2. Mobilità temporanea con previo controllo delle qualifiche
Sono state discusse diverse opzioni: 1). status quo; 2). produzione, da parte degli Stati
membri, di un elenco delle professioni aventi ripercussioni in materia di sanità pubblica e
pubblica sicurezza; 3). definizione, da parte della Commissione, di un elenco delle professioni
aventi ripercussioni su sanità e sicurezza.
L’opzione 2 è da preferire perché fornisce maggiore chiarezza sulle disposizioni vigenti senza
significativi oneri aggiuntivi.
4.5.3. Mancanza di chiarezza circa il campo di applicazione del regime
La valutazione dell’impatto ha identificato le seguenti opzioni: 1). status quo; 2). messa a
disposizione delle autorità competenti di un documento a carattere orientativo; 3). specifica di
una durata/frequenza massima per la “prestazione temporanea e occasionale di servizi”.
Si conclude che l’opzione 2 è da preferire in quanto presenta una soluzione flessibile e non
vincolante, in linea con le sentenze della Corte e allo stesso tempo fornisce l’orientamento
necessario alle autorità competenti.
4.6. Campo di applicazione della direttiva
La direttiva si applica solo limitatamente ai detentori di qualifiche rilasciate da paesi terzi e
non contiene disposizioni relative ai professionisti non completamente qualificati e ai notai.
4.6.1. Professionisti non completamente qualificati
Sono state esaminate le seguenti opzioni: 1). status quo; 2). estensione del campo di
applicazione della direttiva; 3). opzione 2 e chiarimento della situazione nello Stato membro
di origine. L’opzione 3 è la soluzione più efficiente in quanto non solo organizza lo spostamento del
professionista verso lo Stato membro ospitante ma anche il suo ritorno allo Stato membro di
origine.
4.6.2. Qualifiche di paesi terzi
Sono state discusse tre opzioni: 1). status quo; 2). riduzione del requisito dell’esperienza
professionale da tre a due anni; 3). Estensione dell’ambito di applicazione della direttiva per
coprire il riconoscimento delle qualifiche di paesi terzi (per il primo riconoscimento).
 
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L’opzione 1 è da preferire in quanto le altre due non sono supportate dagli Stati membri e si
dimostrano decisamente troppo ambiziose allo stato attuale delle cose.
4.6.3. Notai
La valutazione dell’impatto ha identificato le seguenti opzioni: 1). status quo; 2). esclusione
dei notai dalla direttiva; 3). estensione della direttiva in caso di stabilimento; 4). stabilimento
consentito, ma con un campo di servizi offribili limitato; 5). piena applicazione della direttiva.
La conclusione raggiunta è che l’opzione 4 è quella che meglio corrisponde alle specificità
della professione.
4.7. Protezione dei pazienti
Durante la valutazione della direttiva, la sanità pubblica si è rivelata una delle problematiche
principali.
4.7.1. Garanzie sullo status dei professionisti
Alcune parti interessate, compresi alcuni governi, suggeriscono di rendere obbligatorio lo
sviluppo professionale continuo dei professionisti del settore sanitario, ai sensi della presente
direttiva. Le autorità competenti inoltre hanno espresso preoccupazione in merito a medici ed
infermieri che non praticano da molti anni o che possano essere stati interdetti alla professione
a seguito di sanzioni disciplinari o condanne penali.
Sono state esaminate le seguenti opzioni: 1). status quo; 2). aggiunta di nuovi requisiti allo
sviluppo professionale continuo, compresa un’esperienza professionale maturata in tempi
recenti; 3). aggiunta di nuovi requisiti in materia di esperienza professionale recente;
4). introduzione di un sistema di allerta combinato ad una maggiore trasparenza fra Stati
membri in materia di sviluppo professionale continuo.
L’opzione 4 è da preferire in quanto riduce in modo efficace i rischi per i professionisti del
settore sanitario che passano da uno Stato membro all’altro pur non essendo più autorizzati
all’esercizio della professione.
4.7.2. Garanzie sulle competenze linguistiche
La conoscenza delle lingue da parte dei professionisti è un aspetto sensibile per i pazienti. La
direttiva impone un obbligo ai professionisti, ma non prescrive alcun mezzo particolare con
cui gli Stati membri dovrebbero fare rispettare tale obbligo. Da questo punto di vista è stata
espressa una certa preoccupazione nei riguardi dei professionisti del settore sanitario.
La valutazione dell’impatto ha permesso di identificare le seguenti opzioni: 1). status quo;
2). introduzione di controlli sistematici sulle competenze linguistiche dei professionisti del
settore sanitario e armonizzazione a livello UE; 3). chiarimento delle regole da usare per
verificare il controllo delle competenze linguistiche, caso per caso.
L’opzione 3 è l’opzione preferita per assicurare un equilibrio tra la necessità di salvaguardare
la sicurezza del paziente e garantire l’efficacia delle procedure di riconoscimento.
 
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4.8. Mancanza di trasparenza e di legittimazione dei requisiti delle qualifiche nelle
professioni regolamentate
Vi sono 800 categorie di professioni regolamentate all’interno dell’Unione europea. Le
mansioni associate a ciascuna professione regolamentata, nonché il tipo di qualifica richiesta
possono variare significativamente da uno Stato membro all’altro.
Considerando il dibattito in corso sul numero di professioni regolamentate (e la richiesta del
Parlamento europeo di ridurre tale numero), prima di tutto è necessario garantire una
maggiore trasparenza e legittimazione di tali professioni.
La valutazione dell’impatto ha esaminato le seguenti opzioni: 1) status quo a livello
dell’Unione europea; 2) garanzia di una maggiore trasparenza sulla regolamentazione delle
professioni; 3) opzione 2 e introduzione di un esercizio di valutazione reciproca; 4) opzione 2
con introduzione di un regime specifico di quelle professioni regolamentate in un solo Stato
membro.
L’opzione 3 è da preferire, in quanto incrementa in modo efficace la trasparenza e incoraggia
gli Stati membri a valutare e confrontare le proprie regolamentazioni nazionali.
5. IMPATTO COMPLESSIVO DEL PACCHETTO
Le opzioni di tipo politico sono combinate in modo tale da assicurare una coerenza interna
all’iniziativa. È necessario in tutti i casi considerare le ripercussioni sulle parti interessate
nonché il carico di tipo amministrativo e i costi per l’adeguamento alle opzioni di tipo politico
scelte.
6. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE
Sono stati definiti indicatori specifici per monitorare il progresso nell’attuazione della
direttiva. Si è inoltre tenuto conto degli obblighi di notifica necessari per valutare il
funzionamento dei diversi sistemi di riconoscimento.
 

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